2017年1月，特朗普签署的一项“禁穆令”（Muslin Ban）在国际社会引发轩然大波，不仅招致穆斯林世界的批评和盟友的不满，还一度激起国内民众强烈的反对声浪。这项饱受争议的行政命令不过是过去四年美国移民政策中极具代表性的一个缩影。特朗普在其任期内修改了四百余项移民政策，不遗余力地缩小移民进入美国的合法渠道和非法移民留美的空间。2021年，美国新一任总统乔·拜登（Joe Biden）在上任后的第一个月里签署了九项与移民议题相关的行政命令，极力扭转前任总统在该问题上具有明显排外与敌对意味的行政举措。

新一届美国政府正快马加鞭地采取一系列行动推翻和重塑美国的移民政策，对美国移民系统进行大刀阔斧的改革。本文将围绕美国的移民议题展开，回顾美国上世纪以来移民政策的演变过程，探究当前美国移民体系面临的挑战及特朗普时期移民政策的影响力；论述拜登政府新移民政策的主要内容，并聚焦近期递交国会的全面移民改革法案，分析其关键要素及成因。

（图片来源：Forbes）

一、美国移民政策演变及挑战

美国移民制度从来不是建立在一个单一、完整的移民法案上，而是几次重大立法改革塑造的结果。1965年推出的《移民和国籍法》结束了国家原籍配额制度，并为当下美国以家庭团聚和雇主需求为基础的移民制度打下基础。1980年通过的《难民法》采用了联合国对“难民”的定义，自此美国以人道主义作为应对难民事务的出发点，意识形态在难民事务中的作用减弱。1986年，里根总统签署通过的《移民改革与控制法》（IRCA）为1982年以前未经许可进入美国的人开辟了一条获得公民身份的道路，提供了一个大赦和合法化的窗口。1990年，布什政府设立了“临时保护身份”（Temporary Protected Status）计划，允许逃离暴力和自然灾害的人在美国合法工作和生活，直到他们的祖国恢复常态。2012年，奥巴马总统推出“童年入境者暂缓行动”计划（DACA，又称“梦想生”计划），为童年时期就已来到美国的无证移民提供保护，允许申请工作授权许可，使他们免于被遣返。

虽然美国移民制度通过多次移民立法改革不断发展完善，但仍面临两方面的挑战。一方面是大量非法移民带来的挑战，另一方面是移民不断涌入对本土人口结构带来的变化。

当前美国境内有约1100万非法移民，占美国移民总数的23%，他们生活在美国社会的最底层，面临着巨大的生存压力和随时被遣返的威胁。但即便如此，依然有源源不断的非法移民企图以各种方式偷渡到美国、开启新生活。移民的根本动力从来不取决于美国各届政府在移民议题上的价值取向，而根源于地区间的经济不平等。只要美国与中美洲地区的经济发展长期存在较大差距，该地区人民就会存在移民的冲动和需求，选择逃离当下绝望的环境，到美国寻找未来。即使政府收紧非法移民政策也只会让他们选择更危险的方式偷渡到美国（如，转移到亚利桑那州的沙漠地带偷渡）。如此一来，偷渡者为了抵达美国不仅需要面对恶劣的自然环境和生存条件，还随时有丧失生命的危险。如果中美洲地区经济和政治环境长期恶化，美国南部边境难民积压问题将很难彻底解决。并且移民是一个网络化发展的过程。这意味着随着某一移民家庭在当地扎根、积累资源后，会帮助他们更多的亲属从原籍国以各种方式移民到美国。这些积累了一定资源的初始移民不仅能帮助他们的亲人在美国扎根生活和工作，还能传授在当地生存的经验，包括如何游刃有余地应对移民官僚机构等。

另一挑战是正在发生的本土出生人口的结构变化。皮尤研究中心的调查发现，1965年以来，新移民的到来改变了美国的种族和民族构成。1965年，84%的美国人是非西班牙裔白人。2015年时，这一比例下降到62%。与此同时，西班牙裔在美国人口中的比例则从1965年的4%上升到2015年的18%，预测2065年时将占比24%。期间，亚裔占比也有所上升，从1965年的不到1%上升到2015年的6%。预计到2055年，非西班牙裔白人在美国总人口的占比将不到一半，到2065年时将下降至46%。本世纪中叶后，将没有任何族裔群体构成美国人口的绝对多数。笔者认为，这一人口结构变化在一定程度上将影响美国的文化和身份认同。民调显示，有近三分之二的美国人认为，今天的移民并未在美国被同化，而是坚持着祖国的风俗习惯和生活方式。随着少数族裔移民在美国发展壮大，身份认同障碍成为难以规避的问题。以拉美裔和亚裔移民为例，他们不论从外貌、文化还是价值观上都与传统美国白人存在较大差别。且由于受教育程度、社会地位以及生活水平等诸多方面都处在不利位置，这些少数族裔更容易受到不公正对待，难以融入主流文化社会。这也进一步消解了新移民的国家认同。加之多元主义价值观的兴起冲击了美国以盎格鲁-新教文化为核心的价值体系，取而代之的是以族群身份及认同为核心的差异政治。这一基于文化和身份认同的价值观也会增加传统美国白人对外来移民的排斥，进而成为阻止外来移民培养身份认同的障碍。在极端主义情绪高涨的当下，少数族裔移民推动的人口结构变化与价值观改变，引领美国社会走向多元化的同时，也将加剧社会内部的撕裂，很可能使美国的核心文化和政治信念遭到破坏。

（图片来源：Pew Research Center estimates for 1965-2015 based on adjusted census data; Pew Research Center projections for 2025-2065）

二、特朗普时期移民政策影响力分析

美国移民政策中心对在新冠疫情发生前美国合法移民流动（三类移民：永久、临时和人道主义移民）的变化调查发现，尽管特朗普领导的白宫对移民政策收紧力度前所未有，但截至2019财年美国的移民水平仍与往年相对一致。在新冠疫情爆发前，特朗普政府的移民政策并未如预期所想地导致这三类合法移民以及申请庇护人的数量有明显下降。这表明，除了难民收容数量外，移民领域的“特朗普效应”没有发挥显著影响。这一调查证明了政府通过采取行政行动影响合法移民水平的局限性。如前文所论述的，移民的根本原因是经济动力；除非有足够的理由，否则很难迫使移民家庭背井离乡，去到美国寻找新生活。哪怕面对的是有着最保守偏激移民政策的特朗普政府，有移民动力和需求的人在短期内也很难改变他们选择迁徙的决定。

虽然移民进程的缓慢导致了移民政策与实现效果之间存在着很大的滞后性，但这也并不意味着特朗普政府所推行的移民政策不会在未来很长一段时间发挥作用。特朗普在四年任期内修改的400余项移民政策，需要多年时间才能彻底清理和逆转。其对美墨边境难民及移民的处理也为继任者带来了巨大的执政挑战。如何在处理南部边境积压难民的同时不引起非法移民潮的新一轮涌入，是拜登政府亟待解决的问题。此外，特朗普时期对移民的言论表态，煽动了国内反移民群体的排外主义和极端主义情绪。这一效应在其离任后仍会长期影响美国社会对外来移民的看法和认知。

三、拜登政府与前任割席的新移民政策

自拜登上台以来，移民政策一直是备受瞩目的政治核心议题之一。为清理特朗普具有鲜明种族主义和排外色彩的“政治遗产”，拜登上任后紧锣密鼓地采取了多项行政手段，推出与前任彻底割席的新移民政策。笔者将美国新政府的移民政策大致划分为以下三部分：重塑美国社会对移民群体的叙述，撤销特朗普时期行政命令，以及重组移民体系中的官僚组织。

特朗普在任期内利用自身话语权优势，迎合右翼选民的民粹主义心理，极力塑造外来移民偷走美国工人阶层工作岗位、从事各类犯罪或恐怖活动、加重美国财政负担等负面形象；并通过颁布“禁穆令”、修建美墨边境墙等毫无弹性、背离美国传统的行政手段，对“移民”概念构建起“污名化”的叙述方式和事实性的敌对立场。自拜登上任的第一天起就开始着手重塑美国社会对移民的叙述，并将特朗普无视亲情与传统的反移民政策称作“我们国家良心上的污点”。有关移民叙述的重建，具体案例之一是《2021美国公民法》中对移民称呼的改变。该法案建议将美国移民法中的“外国人”（Alien）一词改为“非公民”（non-citizen），用后者指代任何非美国公民。长期以来，移民权利倡导者极力谴责“非法移民”（illegal alien）一词的使用，认为这一称呼会合理化对移民的非人道待遇（如，将他们关入狭小的笼子、迫使家庭分离等）。这一人性化的称呼转变可能会深刻影响美国人对非公民权利的看法，并影响移民政策的未来发展轨迹。且根据新政府颁布的法案摘要，这是一个有意为之的举措，旨在承认美国是“一个移民国家”。

此外，新政府还对特朗普时期的移民政策进行了全盘否定和重造。拜登上台后结束了特朗普时代的美墨边境紧急状态，阻断新边境墙建设的资金来源，撤销对以穆斯林为主的国家的旅行禁令；并且为彻底解决南部边境难民积压问题，主张“建立一个全面的区域框架，以解决移民的原因，管理整个北美洲和中美洲的移民，并更好地在边境为寻求庇护者提供安全有序的处理”，这包括一项在四年内向危地马拉、洪都拉斯和萨尔瓦多输送40亿美元的资源和援助，以缓解这些国家不断恶化的经济状况，改善大量公民逃往美国的现象。这一行政命令明显有别于特朗普时期建墙阻断南部边境移民的强硬做法，而是更关注移民原籍国存在的根本问题，通过缓解墨西哥和中美洲地区人道主义危机，来减少该地区人民向美国移民的动力。

第三，根据美国布鲁金斯学会的研究，拜登政府采取了三方面举措来改变在关键移民政策领域的官僚运作方式。首先，拜登通过颁布行政令，要求人口普查局将无证人员纳入人口普查的统计范围；其次，强调从政府开始，解决官僚系统内对移民的系统性歧视以及对移民事项的拖延与懈怠，恢复美国人民和国际社会对美国合法移民制度的信心。最后是建立一个特别工作小组，解决前任制造的人道主义危机——家庭分离，利用联邦政府资源结束移民子女和父母骨肉分离的状态。

从重构美国社会的“移民”价值观、扭转前任饱受争议的移民政策，到调整移民体系的官僚运作方式，拜登政府的新移民政策都显现出强硬的“拨乱反正”姿态。一系列的行政举措为移民更好地融入美国社会生活提供了新的机遇和条件，也在解决棘手的非法移民问题上迈出了前进的一步。

四、全面移民改革法案：是大赦还是救赎？

1.全面移民改革法案的关键内容

拜登设立移民集中营，非法拘留未成年人：这里让人看到地狱的模样

近日，一张来自美国的照片，让我们看到了地狱的模样。 照片里的人挤在令人不安的狭小空间里，几乎没有隐私，情况糟糕得令人不安。 这张照片就是在美国德州边境地区正在发生的事，这里是进入美国的儿童非法移民的“庇护所”。 截至3月21日，非法进入美国的无人

拜登新移民政策中的重头戏是2月18日送交国会的全民移民改革法案——《2021美国公民法》（U.S. Citizenship Act of 2021, USCA）。该法案被称为几十年来最雄心勃勃的移民改革法案，如若颁布，将给美国移民系统带来最大震荡。法案的核心内容是为今年1月1日之前生活在美国的1100万无证移民提供8年入籍途径。在通过背景调查和纳税后，他们将被允许在美国生活和工作5年，在此之后可以申请绿卡，获得永久合法身份。再过三年就有机会成为美国的正式公民。其中，童年入境者暂缓行动（DACA）的受益人、临时保护身份持有者和农民工可以立即申请绿卡，并在三年后成为美国公民。此外，除了上文提及的通过援助原籍国解决南部难民积压问题外，该法案还计划增加移民法院和法官的数量，以解决特朗普时期长期积压的移民案件。在改革合法移民制度方面，法案提出减少申请基于雇佣签证的程序，并取消按国别划分的签证限制，主张多元化的签证改革，将多样性签证的上限从5.5万个增加到8万个。

但这一激进的移民改革法案在国会将面临难以逾越的政治壁垒。根据当前两党在参议院的席位分布，民主党需要争取10位共和党人的支持来获得通过该法案所需的60票，从而避免冗长辩论（一种阻碍议事日程的议会程序）。在现今两党严重分裂的政治语境下，有分析认为，全面移民改革法案很难在国会一步到位地通过。已有多位共和党人抨击这一大胆的政治行动为一场“大赦”，认为法案将会吸引更多非法移民冒险进入美国。如，阿肯色州共和党参议员汤姆·科顿（Tom Cotton）认为该法案是“完全的大赦”，“不顾美国人的健康和安全，没有执行力”。曾于2013年参与两党移民改革谈判的佛罗里达州参议员马可·鲁比奥（Marco Rubio）在一份声明中称拜登的法案是“不可能的”。面对很可能会“胎死腹中”的全面改革法案，部分民主党人也倾向于将法案拆分推进（Piecemeal policy）。

2.强推激进改革法案意欲何在？

为何拜登政府在上台伊始就急于推出被指“胃口太大”的全面移民改革法案呢？笔者认为推出《2021美国公民法》，除了出于重塑美国多元化价值观和兑现竞选承诺的需要，最主要的原因是为应对2022年中期选举的政治压力。

民主党想要继续锁定胜利，离不开作为关键变量的拉丁裔选民的支持。拉丁裔群体在美国的总人口中占比高达18%，是当前美国国内规模最大的少数族裔群体，也是受移民政策影响最深的群体之一。在去年11月的大选中，即使美国媒体和进步人士将特朗普“缺失人性”的移民政策抨击得体无完肤，但他在得克萨斯州、亚利桑那州以及佛罗里达州获得的西裔选票都超过了拜登。其中，德州有六成古巴裔选民支持特朗普以及他推行的对古巴进行封锁和孤立的政策。从选战实务上来说，即刻推动移民改革法案有助于民主党在2022年中期选举中吸引以西裔为首的少数族裔选民支持；如若法案推动失败，民主党可以将责任归咎于共和党的阻挠，在移民议题上化被动为主动。而法案如若获得通过，1100万非法移民在未来成为美国新公民获得投票权后，更有可能归入民主党票仓，扩大民主党在未来选战中的选票优势。除了2022中期选举压力外，在党内，拜登还面临以桑德斯（联邦参议员，被称为西裔代言人）为首的极左派人士施压。

且依据皮尤研究中心的发现，自1969年以来，只有一位美国总统对国会两院的控制权保留到了中期选举之后。这也意味着在之前大部分总统的任期内，每届中期选举都至少有一个议院会发生翻转。遵循这一政治规律进行预测，民主党在2022年中期选举后仍控制参众两院的可能性较低。因此，参众两院占据优势的拜登政府在此时推出全面移民改革法案，已是政治权衡后的结果。加之近期多项民调显示，在经历了特朗普时期的铁腕移民政策后，全美民众对更为宽容的移民政策抱有期待。即使全面法案最终未能通过，也有助于民主党提高日后围绕该议题谈判的筹码。

五、行政令治国下“钟摆式”的移民政策

不论是特朗普政府还是拜登政府，移民政策多通过总统颁布行政令的方式来实现。总统依赖于广泛使用行政权力来实现本应由国会制定的目标，在一定程度上不受约束地随意执行或撤销行政令，造成了现今移民政策领域的混乱和极化。这些移民政策如“钟摆”一般在各届政府之间左右摇摆，高度依赖于当权者的统治意志。以行政命令代替国会立法虽然在短时间内能绕开两党的相互掣肘，达到立竿见影的效果，但从长期来看只会让移民处于不确定的状态中；无法使得整个移民系统公平、高效、响应劳动力市场需求，同时反映大多数美国人的价值观。每一次移民政策的改弦更张也意味着巨大的行政成本和以整体社会利益为代价的社会成本损失。当前，美国缺失一个具有约束力和执行力的制度框架来制定统一、持续、稳定的移民政策，以应对全球化下庞大的人口流动和移民需求。

六、结语

移民议题一直以来都是两党争辩的“主战场”。在美国国务卿布林肯（Antony Blinken）的首场外交演说中，“建立人道且有效的移民制度”被列为美国的八大优先议题之一。本文围绕该议题，论述了拜登新移民政策的主要内容，其中着重关注了被视作几十年来最激进的全面移民改革法案——《2021美国公民法》；并就美国移民制度所发生的变革及特朗普时期移民政策的影响力做出分析。在两党分裂的政治生态下，总统更倾向于绕开国会颁布行政令，制定移民政策的做法，不仅将使得该议题领域的政策在两党之间左右摇摆，付出巨大的行政成本，还可能使得美国错失为二十一世纪新移民困境设计一个顶层运作系统的机会窗口。

本文作者：

杨戈 海国图智研究院研究助理

审校：

葛健豪 海国图智研究院助理研究员

本文选自《美国政治追踪》，转载请注明出处

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