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田方萌 | 中央民族大学

【导读】4月2日，成立整整三年的国家移民管理局，正式启用队旗和标志。这一低调发布的消息，引发舆论猜测：中国移民政策即将迎来大动作吗？截至目前，中国境内的外国居民不到80万人，而根据美国盖洛普调查公司数据，全球约有900万人希望移民中国。去年《外国人永久居留管理条例》征求意见稿一度引发舆论强震，外籍人口“超国民待遇”问题成为众矢之的。为什么移民政策改革会引发国内如此巨大争议？如何应对这些争议背后急需解决的社会和文化问题？

本文指出，客观而言，《永居条例》的修订是中国移民体制的重要一环，与人们的直观印象不同，它的本意不是赋予外国人更多特权或不加区分地大量引进外籍居民，而是希望吸引国外高端人才。它之所以引发争议，其实反映了社会经济剧变下的中国人的身份焦虑。如今，中国正开始从移民输出国转为迁入国，移民体制尚未定型。当下的移民政策，对非移民类签证的管理较为宽松，对移民类签证的管理则非常严格——“中国绿卡”只青睐高端人才和大额投资者。在未来，中国国家移民体制的建设不能只基于经济理性，也需要纳入文化考量。

本文原载《文化纵横》2021年第2期，原题为《开放转型背景下的中国移民政策与身份焦虑》。仅代表作者观点，供诸君思考。

开放转型背景下的中国移民政策与身份焦虑

▍中国身份转型：从移民来源国到目的国

在世界近现代史上，中国一直是主要的移民来源国之一，至今向外迁移的移民数量仍然可观。据联合国人口司的估算，2019年从我国境内（指我国海关关境以内，不包含港澳台地区）移居到境外的人口数量已达1073万人，包括生活在香港和澳门的257万人。随着中国的经济高速增长和对外交流增多，最近二十年国内的外籍人口数量也在持续上升。2010年的全国人口普查表明，居住在我国境内的外籍人口达到59.4万人。另据联合国人口司估算，我国境内的外籍居民已从2000年的49.2万人增长到2019年的72万人，比2010年的存量增长了21%。

如何解释这一变化？从美国地理学家泽林斯基（Wilbur Zelinsky）“流动转型论”的角度看，一个国家在其现代化的初始阶段由于发展水平较低，与发达国家存在较大的收入差距，因此其人口越来越多地迁移到其他国家，只有少量外籍人口迁入。随着经济增长，该国进入中等收入国家之列，一些侨民选择回流，国内市场也会吸引一批外国劳工，迁出和迁入的人口逐渐达到平衡。当这个国家进入高收入阶段，经济繁荣政治稳定，外迁人口减少，移民人口则相应增多，该国人口呈现净迁入状态。

中国目前正在开始从移民输出国向迁入国转型。2015年至2017年，美国盖洛普调查公司一项全球范围的民意调查结果表明，全球约有900万人希望移民到中国。但假如全球的潜在移民都可以实现他们的迁移愿望，中国的人口将下降5%，受过高等教育的人口将下降15%，年轻人则将下降8%。潜在移民分布的不对称性，意味着中国在相当一段时间内仍将处于人口净迁出的状态。

因此，在可以预见的未来，中国仍将是向世界输出移民的主要大国，同时更多的外籍人口也将迁入中国，这是符合当前发展阶段的正常现象。然而，目前我国境内的外国居民尚不到80万人，对于拥有14亿人口的大国而言，百万量级的外籍人口与其国际地位是不相称的。即使不与美国、加拿大和澳大利亚等传统移民国家相比，据联合国人口司的估算，同样是人口大国的印度在2019年生活着515万外籍移民。日本和韩国的发展水平都高于中国，但两国吸收的外来移民均少于发展阶段相同的欧洲国家，移民政策也较为保守。即便如此，在日本的外国居民也有250万人之多，5000万人口的韩国则居住着116万外国人。

就像国际贸易和投资一样，各国之间的人员往来很大程度上出于互通有无的需要。发达国家欢迎来自中国的高技能人才，发展中国家为中国的外出务工人员开放了劳动力市场，中国也希望招揽海外的企业家、商人、专家和职员，以服务于快速增长的国内经济和国际贸易。目前来华的外国人主要包括四类群体：留学生、外资企业员工、普通经商务工人员和服务各类机构的外国专家，另外还有少量难民和非法移民。处于流动转型期的中国有必要建立自己的移民体制，并根据国家的发展需要不时调整移民政策。

坊间一度热议的外国人永久居留条例，正是当前中国移民体制中重要的一环。《外国人永久居留管理条例》征求意见稿的出台，表明了中国的移民政策正进行相应的调整和完善，以适应客观环境和发展需求的变化。为什么移民政策的改革会引发国内如此巨大的舆论争议？如何应对这些争议背后急需解决的社会、文化建设问题？这些都是值得我们深入探究的问题。

▍移民政策改革：国际竞争与人才话语

我国的移民制度已有十多年的探索发展历程。法律意义上，移民是指获得迁入国永久居留资格的外籍人口，因为美国的移民类签证为绿色，这种永居资格被俗称为“绿卡”。2004年出台的《外国人在中国永久居留审批管理办法》可视为中国第一部移民法规（以下简称《办法》），因为对申请人的要求甚高，此后十年间仅有五千多人获得了“中国绿卡”。

2016年，公安部曾发布《＜外国人永久居留管理条例（草案）＞向社会公开征求意见》，并在说明里指出，草案对于符合规定的申请者“条件更加宽松，手续更为简便，充分体现优待”。可能因为之后准备成立国家移民管理局，永居草案并未成为正式的法律。直到四年后的2020年2月底，司法部公布的《外国人永久居留管理条例》的征求意见稿（以下简称《条例》意见稿）才明显突出了就业移民和投资移民的规定，准备为高端人才和投资者开设绿卡通道。

《条例》意见稿的发布是中国在国际人才竞争中的最新举措。最近二十年，大多数发达国家的移民政策都趋向于为高技术移民开放国门，信息产业和医疗卫生领域的职业人士尤其受到欢迎。2015年，四成多的联合国会员国和三分之二的经合组织会员国都致力于提高技术移民的数量，巴西、马来西亚和土耳其等新兴经济体也纷纷仿效发达国家的技术移民政策。这类政策不仅为了缓解本国出现的人才短缺，也为了应对真实或想象中的“人才战争”。

为了方便在华外籍人才出入境，也为了吸引高端人才定居，中央政府确实有必要修订关于永久居留的法规。2016年国务院办公厅印发的《关于加强外国人永久居留服务管理的意见》（以下简称《意见》）宣称，“外国人永久居留制度是吸引和服务外国人来华创业投资、工作生活的重要手段”。《意见》这样解释了制定永居条件的原因：“随着国家综合实力和国际人才竞争加剧，迫切需要以更加积极主动、开放自信、灵活务实的态度，创造更为良好的对外开放环境。”

在《意见》的政策导向下，《条例》意见稿松动了之前的严格规定，降低了获得永居资格的门槛，并且开设了其他的绿卡通道。不过，新的规定仍然高于美国的就业类移民标准。美国基于职业技能的绿卡项目包括高中低三类，其中第三类仅要求具有本科学位，甚至劳工短缺行业中的非技术工人也有机会获得绿卡。而根据我国的《条例》意见稿，中国境内的外籍员工是按学历条件区分永居资格的：如果具有博士研究生学历或从国际知名高校毕业，仍须在中国境内工作满三年；如果没有优质的学历背景，其工资收入不得低于当地职工平均工资的三至六倍，并且在中国实际居留累计不少于一至四年（依行业和区域而定）。《条例》意见稿对申请者的选择性介于美国的第一和第二类绿卡项目之间，或英国五级就业移民体系中的第一和第二层级之间。

如果此《条例》得以实施，有多少符合条件的在华外国人可以申请“中国绿卡”呢？2018年，美国政府为申请就业移民第一类和第二类的近八万人发放了绿卡。考虑到美国是全球人才最大的聚集地，中国不可能超出此数。2010年，约有一成的在华外籍居民具有硕士或博士学位，假设后来这一比例保持不变，据此推算2019年大约有7.2万外籍人口拥有高级学位。如果他们中的四分之一符合《条例》的要求——这是个很乐观的估计，有条件申请“中国绿卡”的在华外国人也不到两万人。如果我们再假设其中三分之一有意申请“中国绿卡”，申请者的规模也只有6000人左右。中国对全球人才移民的吸引力总体来说远不如美国，移民门槛还设置得很高，因而不可能达到吸引大批外籍人才来华定居的目标。

2020年移民俄罗斯人数最多的国家，哈萨克斯坦占一个

据腾格里新闻网援引RT频道消息报道称，俄罗斯内务部公布了2020年获得俄罗斯公民身份最多的外国公民排行榜。他们分别来自乌克兰、塔吉克斯坦、哈萨克斯坦和亚美尼亚。>>2020年共有4.3万名哈萨克斯坦公民移民俄罗斯 据莫斯科国立大学经济学院人口经济学和人口统

有些国人担心，获得永居权的外国人会为他们的家属办理永居身份，拖家带口地迁入中国，导致外来人口激增。《条例》第十七条针对基于家庭团聚的移民申请，规定只有配偶、未成年子女和年老双亲才可以获得永居权，配偶还须在婚后与伴侣在中国共同生活五年，每年实际居留累计不少于九个月。而美国的家属移民范围可以扩大到成年子女，对配偶的居住年限也没有要求。即使大批外国人试图通过这些狭窄的渠道挤入中国，《条例》意见稿第七条也已设置了总量控制的安全阀：“国家建立外国人永久居留政策定期评估调整机制。必要时，经国务院批准，对外国人永久居留资格实行定额审批制度。”

▍《条例》修改争议：身份意识反映转型焦虑

考虑到中国仍在扩大来华留学生的规模，对短期外籍劳工也没有配额限制，而《条例》意见稿只是略微松动了之前的政策，中央政府其实并未准备大幅度开通外籍人口的移民通道。然而，《条例》意见稿却遭遇了决策者意想不到的舆论风潮。意见稿发布后，质疑与批评之声不绝于耳，在近年出台的国内法规中实属罕见。

相当数量的批评之声集中在外籍人口的“超国民待遇”上。华东理工大学黄玉琴领导的调研团队通过问卷调查发现，57%的受访者认为在华外国人享受了超国民待遇，尤其体现在奖学金、医疗和政府部门服务方面，只有5%的人认为外国人在中国的待遇比本国居民差。此外，相当数量的外籍人口居住在京沪等一线城市，如果他们有权永久居留，会让渴望落户到大城市的中国公民感到不公。加上外籍移民由于不受计划生育的限制，容易造成外国人拥有特权的印象。最具争议的是，一些永久申请者原本是中国人，后来通过移民成了“外国人”，其子女因外籍身份更容易进入国内名校，这一现象也激怒了那些享受不到一线城市教育资源的外地户籍人员。

与以上种种担忧所预想的不同，《条例》的修订实际上并没有赋予外国人更多特权，或带来大量外籍居民。一方面，依据《条例》意见稿设定的标准，没有多少外国人有资格申请“中国绿卡”；另一方面，不同于欧美国家，对于中国这样的人口大国，外籍居民对其人口规模、族群结构和主流文化也不会产生全局性的影响。然而，由于大多数外国人往往聚居于中国各大城市的繁华地带，并形成了一些侨民聚居区，如北京的韩国城、上海的日侨区和浙江义乌的“中东人一条街”。在这些地区，各种肤色的外国居民已经成为一道显著的城市景观，容易给国人留下深刻印象，使他们误以为大量外籍人口已经居住在我国。

以在华的非洲人群体为例，国内不少人以为其数量已经高达数十万人，有的网民还称“黑人就快成为中国第57个民族”。黄玉琴团队也通过调研发现，国内民众大大高估了在华非洲人的规模，将其数量排在第二位，仅次于来自亚洲的移民。国内媒体经常引用一项数据，称广州已有“20万非洲人”，以致广州副市长谢晓丹不得不回应称这纯属误解。据中山大学的李志刚等人访谈发现，2008年前后常住广州的黑人总量仅为1.5万到2万人。另据一项实地调查，2013年在穗非洲人中有四成属于非法居留者，即使计入这一群体，广州的非洲人也不会超过4万人。2020年4月，广州市公安局在新闻发布会上声称：在新冠肺炎疫情暴发之前的2019年底，常住广州的非洲人仅有13652人。

出于对在华非洲人的排斥心理，部分网民对中非通婚感到忧心忡忡。《条例》意见稿允许与中国公民结婚的配偶获得永居资格，也让一些人担心非洲人通过这条通道大举移民中国。其实，在华非洲人与中国公民通婚的情况很少见。根据不同时期京沪穗三地的调查研究，跨国婚姻主要发生在中国女性和欧美日等国的男性之间，与非洲男性的外嫁婚姻只占涉外婚姻中的很小一部分。 既然在华非洲人的数量很小，与中国女性的通婚案例也很少，为何还会引发舆论攻击呢？

早在19世纪中后期，中国被迫进入西方列强主导的国际体系，从自视为中心的天朝帝国转变为位于边缘的民族国家，这种国际地位的变化就曾引发群体性的身份危机，使当时的知识人士对其他种族产生防御性的应激反应。今天，随着中国综合国力的增强和国际地位的上升，这种身份焦虑出现了新的变化。虽然当今中国已不同于积贫积弱的晚清，但处于变动期的社会都容易产生身份的困惑和焦虑：何谓“中国”？中国与西方的关系如何？中国向何处发展？如何参与全球治理？这些问题在思想界和民间不断地争论着，形成了集体性的身份困惑和焦虑，并投射到种族意识中。

总体而言，中国公众并未排斥外国移民。据黄玉琴团队的调查结果，超过半数的受访者认为外国人来华居住有利于中国发展，来华外国人丰富了文化生活，促进了中国与世界的沟通。对《条例》意见稿的谩骂之声很可能来自遭遇身份危机的中国公民群体，他们在现实生活中未必接触过外国人，却借此发泄了自己的情绪。《条例》意见稿引发的批评浪潮，与其说针对的是预期的政策效果，不如说更多反映了一些中国公民对中国发展变化的焦虑感。

▍成为“中国人”：经济理性与文化标准

美国等移民国家的政策沿革可以追溯到18世纪，其他发达国家的移民政策也有上百年历史。这些国家的移民体制已经成熟，服务于多方面的战略考虑和价值诉求，拥有多种获得永居资格的通道，如美国的移民类签证就有家庭移民、就业移民、难民和多元项目四大类。相比之下，中国的移民体制尚在形成之中，政策目标相对单一，主要服务于国家层面的人力资源和招商引资。

中国当前的移民体制具有看似矛盾的两种特征。一方面，中国对于非移民类签证的管理较为宽松。例如，短期工作签证（Z字签证）并无总量控制。《外国人在中国就业管理规定》只要求用人单位聘用外国劳工的岗位在“国内暂缺适当人选”，支付的工资“不得低于当地最低工资标准”。这些原则上的规定并不能有效地保护国内人才的工作机会。为此，中国的移民管理部门可以学习美国等国的做法，通过要求用人单位支付外国员工不低于当地类似职业通行的工资标准（prevailing wage）的薪酬进行劳动力市场测试，以降低外来劳动力对本地劳动力市场的冲击。

另一方面，中国对移民类签证的管理非常严格，只有高端人才和大额投资者能够便捷地获得“中国绿卡”。为参与国际人才竞争，《条例》意见稿才略微放松了绿卡准入的标准。如美国政治学家福山所言，中国的治理体制具有“强国家”特性，这一特性也体现在中国当前的人才战略中。相比于其他国家，中国的引进人才政策具有高度的组织性和计划性，政府不仅界定了人才的标准，也决定着人才的待遇。

然而，这种服务于人才战略的移民体制可能会产生两大问题。一是国家的人才标准未必体现真正的市场需求，那些潜在的人才不易留在国内。今天马斯克成为美国新一代移民企业家的代表，可他当年在美创办企业时，尚未拿到硕士学位。按照中国现行的移民政策尺度，已经成名的人才可以获得永居身份，而马斯克这类潜在的天才，在成功前可能就不得不离开中国。

二是基于人才战略的移民政策更强调国际通用的“才”，而非文化相异的“人”。人才确实是一种重要的生产要素，可他们也不仅仅是生产要素。瑞士作家弗里施（Max Frisch）曾说：“我们想要劳工，来的却是人。”外籍劳工出于经济目的来华，也服务于中国经济，可在人种和文化意义上都有别于中国人。移民意味着某些外国人成为中国社会永久的成员，同时也可能导致族群、文化和政策层面的摩擦甚至冲突。放松绿卡申请标准后，随着在华移民数量增长，这个问题也会变得更紧迫。白皮肤或黑皮肤的“老外”可否融入中国文化的社群，共同建设这个社会？

一些已经获得中国永居资格的外国人正在促使我们探索答案。例如美国篮球运动员马布里，他来到中国时已经33岁，并拿到了“中国绿卡”。尽管基本不会讲汉语，但他掌握的有限中文词汇就包括“一起”和“哥们儿”。他将篮球看作与中国队友和球迷共同奋斗的事业，因此他被很好地接受了，用马布里的话来说：“他们（中国人）拿我当自己人。”有意思的是，作为一名美国黑人篮球运动员，马布里能够被中国人看成自己人，不是因为他符合中国的“文化标准”，而是因为有他效力的北京球队获得了全国联赛的冠军，而他得到国人认可的篮球技艺属于一项来自西方的体育运动。

马布里的案例为我们提供了超越经济理性，探讨外籍移民与中国文化特性的关系的可能。中国历史上的强盛王朝曾欢迎周边国家的人民移居，并以开放的心态任用了他们当中的优秀人才。例如，唐朝制定了针对外国人的法律，称外籍人口为“化外人”，即中华文明教化之外的人民。然而，中国自工业革命以来就不再向外扩张，不像那些有殖民经验的欧洲国家愿意接受异族成员。虑及拉美移民大量涌入美国，亨廷顿在《我们是谁》一书中探讨了美国的国民品性，指出清教徒殖民者塑造的主流文化受到了外来文化的威胁。无论从绝对数量还是相对比例来说，中国面临的移民问题都远不及美国严重，可移民政策及有关舆论同样触及了文化价值的深层问题，迫使政治家和学者们思考“何谓中国人”。

随着中国逐渐从移民来源国向目的国转型，更多的外国人将会来到这块国土上生活。中国对外籍移民有选择地打开大门，不仅能够任用技艺高超的人才，也宜于吸收异域文化的养分。同时，中国将面对更复杂和多元的人口构成，以及可能产生的文化冲突和身份政治。国家移民体制的建设不能只基于经济理性，也需要纳入文化考量。移民将成为我们的一部分，而我们也将因此更清醒地认识自身。

本文原载《文化纵横》2021年第2期，原标题为《开放转型背景下的中国移民政策与身份焦虑》。欢迎个人分享，媒体转载请联系本公众号。