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【提要】

移民问题历来是美国新政府的一个硬骨头。如果不是激增的美墨边境难民危机，拜登可能不会在刚上任就面临窘境。为了应对危机，拜登将副总统哈里斯派到前线督战，试图在短时期内解决问题。但从当前情况看，该问题很可能成为拜登任内的一个“硬伤”，进而严重影响其修复美国实力和国际地位的执政议程。

明年中期选举前，如果难民危机继续发酵，该问题可能成为民主党和拜登的一个“灰犀牛”。一旦共和党胜选，美国对于移民政策的争斗又会回到新的循环。

6月9日，由墨西哥进入美国的非法移民在得克萨斯州里奥格兰徳河畔登岸。

拜登政府上台后，调整了前总统特朗普时期强硬的移民政策，宣布停建美墨边境墙，并承诺撤销“留在墨西哥”的规定——该规定要求通过美墨边境进入美国的申请避难者须返回墨西哥等待审批结果。拜登政府放宽政策的信号直接导致试图越境进入美国的非法移民人数激增。

拜登的移民政策为何“里外不是人”

□ 中国现代国际关系研究院美国所 李峥

6月8日晚，美国副总统哈里斯结束对危地马拉和墨西哥两国为期三天的访问回国。哈里斯试图通过此访释放积极信号，以尽快解决美墨边境日益恶化的非法移民问题。但分析人士普遍认为，拜登政府在移民政策上依旧是老调重弹，其解决方案未能触及问题核心，很难产生实质性效果。

拜登政府执政以来，移民政策成为其执政表现中最差的领域。根据美国媒体4月中旬开展的一份民调，拜登在处理新冠疫情上获得65%民众支持，52%美国民众满意其经济表现，但在移民问题上，拜登支持率仅为42%，反对率则为49%。

移民问题历来是美国新政府的一个硬骨头。如果不是激增的美墨边境难民危机，拜登可能不会在刚上任就面临窘境。为了应对危机，拜登将副总统哈里斯派到前线督战，试图在短时期内解决问题。但从当前情况看，该问题很可能成为拜登任内的一个“硬伤”，进而严重影响其修复美国实力和国际地位的执政议程。

作为一位资深民主党人士，拜登的难民政策试图尽力避免该党曾经走过的弯路，如给非法移民更高预期，解除边境管制，运用行政手段拓宽技术和投资移民渠道等。相比上述理想性做法，拜登的新移民政策有更强的两面性，既强调对特朗普时期过激政策的纠偏，又不愿承担接收非法移民的重任。上台伊始，拜登废除了特朗普时期的“禁穆令”“腾挪应急资金边境修墙”“干扰童年入境者暂缓遣返手续（DACA）”等做法。此后，拜登政府进一步废除了特朗普时期对于非法移民的“零容忍”执法准则，对海外留学生入境的限制以及对难民接收的歧视性做法。

另一方面，拜登并没有在移民问题上开大口子。今年4月，拜登政府确立了2021财年难民接收的上限，将其维持在1.5万人，这大幅低于外界预期及拜登在竞选时所作的承诺。针对美墨边境难民危机，拜登提出了“保护边境移民安全”，确保移民“合法有序通过边境”的主张。事实上，美国仍然在延续特朗普时期拦截非法移民入境的做法，但拦截方式更加柔性。

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赴俄罗斯的高价机票和合法务工所需的昂贵劳动卡，迫使许多劳务移民选择到中亚最富裕的国家哈萨克斯坦“谋求生路”。 季尔绍德别克是一名来自乌兹别克斯坦东部浩罕市的劳务移民，在俄罗斯打工超过十年。但今年，他准备去邻国哈萨克斯坦。 42岁的季尔绍德别克说

拜登的两面性做法实际上是一种拖延策略，试图将皮球踢回给国会。拜登期待国会能够在基建、税改以及应对个别国家之后，把精力投回到移民政策领域，提出包括一揽子解决方案的立法措施。在此之前，拜登将尽量减少改变现状的政府干预，避免两党在立法之前就因此吵得不可开交。

拖延策略自然会让问题继续扩大。拜登的拖延并没改变中美洲难民对于民主党会最终松口的预期。当前，每天有数以千计的难民涌向美墨边境。仅在今年3月，美国边境执法部门就拦截了16.8万人次非法入境者，创下近15年来单月最高。据联合国统计，2021年以来，墨西哥境内的移民儿童数量已从380人激增至近3500人。

因此，拜登受到了国内和国际两个层面的激烈批判。共和党将难民危机作为拜登执政能力低下的例证。特朗普称，“美国边境现在被贩毒集团、罪犯和土狼控制着”，“非法移民不仅被抓住并被释放，他们还被安排住在酒店里，费用由美国纳税人承担。”拜登的政策同样受到民主党内激进派的批评。纽约州众议员奥卡西奥·科尔特斯将拜登的移民政策与特朗普时期相提并论，认为该政策“错误且不人道”。国际层面上，拜登的政策也引发了墨西哥、中美洲国家等方的不满。墨西哥总统在与拜登通话时称，不少人将拜登视为“移民总统”，他们认为会最终达到美国。副总统哈里斯在危地马拉访问时也遭到了大批抗议人群，要求她“回去管好自己的事”。

拜登的移民政策之所以吃力不讨好，与移民问题本身的复杂性和敏感性有关。难民问题既牵涉国内政策也牵扯周边安全，既影响美国的近期利益也影响长远利益，是最棘手的难题之一。

其一，移民问题的存量和增量。作为移民国家，美国从建国起即面临外来非法移民持续涌入的现实情况。据统计，2019年有超过4490万移民居住在美国，这是自人口普查记录保持以来的历史最高水平。移民涌入具有周期性，经济繁荣期，美国移民增加较快，而动荡期移民则显著减少。2019年，移民占美国总人口的13.7%，是上世纪初以来的第二个峰值。这些移民多数最终转变为美国公民，而他们对亲属子女投靠的需求将在成为公民后迅速提升。依照当前的美国入籍政策，未来10年至20年将是这部分移民转为公民的转换期，他们将成为两党抢夺的新票仓，对放宽移民政策的诉求无法被忽视。但同时，不断增加的来自中美洲的难民正在冲击现有移民的就业机会，过度放宽的移民政策可能伤害这部分人的切身利益。

其二，移民问题中的国家利益和“美国优先”。移民对于美国经济和发展具有两面性。一方面，美国主体民族面临着人口老龄化和人口萎缩的冲击，需要新移民来延续美国的人口红利。另一方面，一些新移民带来了非法用工、帮派犯罪等社会问题，拉低了美国整体上的用工成本，让部分白人劳动力的生计更加困难。这引发了特朗普所提出的“美国优先”理念。

其三，移民政策直接影响选举。移民政策将直接涉及入籍门槛，影响美国现有的选民结构。当前两党在此议题上处于明显的攻守态势。民主党极力寻求放宽移民，争取新选民。而共和党在此问题上寸土不让，采取各种方式加以阻挠。在此情况下，即便民主党在两院占据微弱优势，推出改革措施也将承担巨大政治成本。

基于此，拜登在移民问题上有心无力的局面很难有大改观。明年中期选举前，如果难民危机继续发酵，该问题可能成为民主党和拜登的一个“灰犀牛”。一旦共和党胜选，美国对于移民政策的争斗又会回到新的循环。

【作者简介】

李峥：中国现代国际关系研究院美国所安全研究室主任，副研究员。

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